一般纳税人认定标准可否再合理些

基本案情

杨女士是某国有企业的下岗职工，曾担任一家服装生产企业的财务会计。下岗后，她自谋生路，在县城繁华地段租赁门店，做起服装生意。由于杨女士熟知服装经营诀窍，成为几种知名品牌的旗舰店，并在县城开设了几家分店。随着杨女士的门店逐步扩大，国税机关对其核定征收的税款也逐步提高，她经营的主店由几年前的每月200元，提高到每月2400元。杨女士通情达理，认为只要经营好，不怕缴税多。但是，最近发生的一件事儿让她实在想不通。

今年2月，税收管理员小牛告诉她，由于她的店连续12个月申报的累计销售额超过80万元，按照《增值税暂行条例实施细则》第二十八条规定，超过了小规模纳税人标准，达到了一般纳税人的认定条件。根据《增值税一般纳税人资格认定管理办法》规定，她应该主动申请办理增值税一般纳税人认定手续。杨女士称，她的门店虽然扩大，但办理一般纳税人不合适，因为上级供应商也是小规模纳税人，她无法取得进项发票，因此坚持认为不应该办理一般纳税人认定手续。无奈，小牛按照政策要求，履行了法定程序，向杨女士下达了《税务事项通知书》，要求杨女士携带有关证件资料到国税机关办理一般纳税人认定手续，否则税务机关将依照17%的税率强制征收增值税。杨女士认为税务机关的这种征税行为不合理，遂向该县国税局递交行政复议申请，并要求一并审查与一般纳税人认定相关的规范性文件的合理性。

法理分析

仔细研读新《增值税暂行条例》及其实施细则、一般纳税人资格认定办法以及后来的几个规范性文件，不难发现，许多相关联的政策规定存在着冲突。如根据《增值税一般纳税人资格认定管理办法》的规定，应税销售额是应征增值税的销售额。但后续的补充文件《国家税务总局关于明确〈增值税一般纳税人资格认定管理办法〉若干条款处理意见的通知》（国税函〔2010〕139 号）中，将应税销售额范围扩大，包括纳税申报销售额、稽查查补销售额、纳税评估调整销售额、税务机关代开发票销售额和免税销售额等，有悖税收立法的本意。

一般纳税人认定标准的降低把税务机关推到两难境地，不执行政策风险大，执行政策困难多。标准降低，需要被认定为一般纳税人的数目众多，工作量大。而许多被认定的一般纳税人，会计核算原本就不健全，多是现金交易，大量购销业务无须取得或开具发票，无法取得进项发票，因此缴税数额翻了几倍，怨声载道也就不难理解了。也正因为如此，很多销售额达标的纳税人不愿意认定为一般纳税人，甚至抵制管理，给税收征管带来很大压力。

政策建议

一是对销售额的解释应统一、规范和准确。法的解释分为字面、扩大、限制解释三种。字面解释是忠于法律文字的解释；扩大解释是当法律条文字面含义过窄，不足以体现立法意图时，对条文作宽于文字含义的解释；限制解释的定义与扩大解释相反。《增值税一般纳税人资格认定管理办法》及补充文件将销售额解释为含免税、查补、评估、代开发票等销售额，并且查补、评估的销售额并入补税当期，明显属于扩大解释，体现的立法意图是快速扩充一般纳税人数量，从而延长增值税链条，降低纳税人税负。事实上，这种解释导致的结果恰好相反，一般纳税人数量确实增加了，但纳税人的税负并没有降低。正确的解释应该是字面解释，销售额就是应征增值税的销售额，包括视同销售的销售额和即征即退、先征后返、先征后退、无争议的核定销售额（含双定户定额），但不包括免税销售额。同时，查补、评估的销售额应当分摊到税款所属月份进行计算。

二是对年的概念定义应准确、统一。税收制度和会计制度相互衔接是理论和实践界的共识，都把“1年”解释为公历1月1日~12月31日；《增值税一般纳税人资格认定管理办法》把“1年”又解释为连续12个月。如此不统一的解释，既不符合中国现状，也使征纳成本陡增。

三是政策不宜“一刀切”，应该扩大简易办法征收范围。新《增值税暂行条例》出台后，对一般纳税人的认定与管理，国家税务总局连续多次下发文件进行规范。但是，执行政策没有“自由裁量权”，一般纳税人认定标准降低、强制认定，税务机关难执行、执行难。对那些认定一般纳税人后，税负可能大幅度增长的劳动密集型、人工费用成本较高的行业，建议也将其纳入简易收征范围，由纳税人自行选择是否认定为一般纳税人，以缓解征管压力。